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PPP ovvero partenariato pubblico privato: cos’è, come funziona e quali sono i vantaggi

Scritto da
Laura Baronchelli
PPP ovvero partenariato pubblico privato: cos’è, come funziona e quali sono i vantaggi

Cos'è il partenariato pubblico privato

In molti sostengono che il partenariato pubblico privato sia il mezzo più efficace per porre le basi dello sviluppo infrastrutturale italiano e per gettare le basi della creazione delle smart city.

Partiamo da una definizione. Il partenariato pubblico-privato o PPP è una forma di cooperazione tra enti pubblici e soggetti privati volta a finanziare e a gestire servizi o infrastrutture di interesse collettivo che non potrebbero essere realizzati con investimenti esclusivamente pubblici.

Il termine PPP deriva dall’inglese public-private partnership e ha un significato abbastanza preciso. Indica infatti una modalità di cooperazione e di accordo specifici. Per spiegare cosa vuol dire partenariato pubblico-privato e cosa sono i PPP, dobbiamo fare riferimento quindi a un ambito specifico di attività della Pubblica Amministrazione, per lo più legato alle infrastrutture e all’erogazione di servizi.

In questo momento, sentiamo sempre più iniziative, progetti – anche in campo smart city – avviarsi in questa direzione.

Differenza tra PPP e concessione: caratteristiche

Di fatto, gli ambiti in cui operare per trasformare una città in Smart City sono molteplici e per questo motivo è necessario identificare un modello che favorisca logiche di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. Per avere strategie di lungo respiro e una visione a medio e lungo termine, è dunque fondamentale poter avviare dei partenariati pubblico-privati.

Il Libro Verde sui partenariati pubblico-privati

Il punto di riferimento per la definizione e le caratteristiche dei PPP è sicuramente il “LibroVerde sui Partenariati Pubblico-Privati e il diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni” della Commissione Europea. Questo documento parla innanzitutto della differenza tra partenariato pubblico privato e concessione.

La concessione è “il provvedimento amministrativo con cui la pubblica amministrazione conferisce una situazione giuridica attiva al beneficiario, ampliandone così la sfera giuridica”.

Nel PPP, come dice la stessa parola stessa partenariato, i soggetti pubblico e privato agiscono nella forma della cooperazione per garantire il finanziamento, la gestione e la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio che può avvenire sottoforma di concessione.

Caratteristiche del partenariato pubblico privato

Il partenariato pubblico privato presenta le seguenti caratteristiche:

  1. una durata relativamente lunga nel tempo;
  2. delle modalità di finanziamento sostanzialmente da soggetti privati;
  3. il ruolo strategico del soggetto privato in ogni fase del progetto e l’importanza che l’ente pubblico si concentri sulla definizione e nel controllo degli obiettivi da raggiungere nell’interesse pubblico;
  4. la ripartizione del rischio tra soggetto pubblico e privato.

Differenza tra cessione e appalto pubblico

Le concessioni sono utilizzate in settori che incidono sulla qualità di vita dei cittadini. Esempi riguardano i trasporti stradali e ferroviari, i servizi portuali e aeroportuali, la manutenzione e gestione di autostrade, la gestione dei rifiuti, dell’energia e dei servizi di riscaldamento, la creazione di strutture ricreative e parcheggi.
Le concessioni fanno sì che competenze e capitali privati vadano a integrare le risorse pubbliche e
consentono nuovi investimenti in infrastrutture e servizi pubblici senza gravare sul debito pubblico.

In un appalto pubblico, invece, un’impresa riceve un importo fisso per completare il lavoro richiesto o per la prestazione di un servizio.
Ad esempio, un’impresa privata costruisce e gestisce un’autostrada per un importo fisso.
In una concessione, un’impresa viene remunerata, in genere con l’autorizzazione a gestire o sfruttare un’opera o un servizio, e si espone a potenziali perdite sugli investimenti.

Tipologie di PPP

Il Libro Verde della Commissione Europea sopra citato individua due tipologie di PPP:

  • Partenariato contrattuale: è il partenariato pubblico privato basato sulla cooperazione. Uno dei modelli più conosciuti è quello della concessione, caratterizzato dal legame diretto tra il partner privato e l’utente finale sotto il controllo del soggetto pubblico.
  • Partenariato istituzionalizzato: è il partenariato che nasce con la costituzione di un soggetto nuovo, una nuova entità detenuta dal partner pubblico e dal partner privato. Tipicamente, una joint venture o una società di progetto. Le autorità pubbliche ricorrono a questa categoria, in particolare, per la gestione di servizi pubblici a livello locale (come la raccolta dei rifiuti o la gestione dell’acqua).

Tipologie più diffuse di partenariati pubblico privati

Nella prima tipologia di PPP troviamo la concessione di lavori pubblici che è anche la più diffusa sul territorio italiano. Si tratta di un accordo che riguarda la progettazione, costruzione e gestione di un’opera pubblica che può essere affidato attraverso procedure tradizionali oppure attraverso il procedimento amministrativo del Project financing. Esempi di opere pubbliche realizzate con la concessione di lavori pubblici sono parcheggi e l’illuminazione pubblica.

Altre tipologie di PPP sono ad esempio la concessione di servizi, il contratto di disponibilità e la locazione finanziaria di opera pubblica.

La concessione di servizi è un contratto pubblico per la progettazione e gestione di un servizio pubblico.

Il contratto di disponibilità è invece un contratto tra pubblico e privato avente per oggetto la realizzazione e la gestione tecnica di un’opera pubblica il cui corrispettivo consiste nell’erogazione da parte della stazione appaltante di una somma periodica e indicizzata a titolo di canone. Con tale sistema si possono ad esempio finanziare e gestire ospedali, parcheggi e scuole.

La locazione finanziaria di opera pubblica è un contratto tra pubblico e privato che prevede la progettazione, la realizzazione e la gestione tecnica o manutenzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità il cui finanziamento proviene da una ATI (Associazione Temporanea d’Impresa) formata, tra l’altro, da un istituto di credito.

Le forme di PPP in Italia: modelli ed esempi

Nell’ordinamento italiano, il PPP viene definito nell’art. 3 del Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs 18/04/2016 n. 50).
Il Partenariato Pubblico Privato è “il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore”.

La disciplina del partenariato pubblico privato è definita inoltre negli articoli da 180 a 186 del D.Lgs 50/2016.

Forme di PPP in Italia

La normativa italiana prevede la forma del partenariato pubblico-privato sia come PPP contrattuale sia come PPP istituzionalizzato.

Le forme di PPP contrattuale nel nostro Paese sono:

    • la concessione di costruzione e gestione;
    • la concessione di servizi;
    • la sponsorizzazione;
    • la locazione finanziaria.

Il mercato del PPP in Europa

Un recente studio dell’EPEC – European PPP Expertise Centre e la Relazione sull’attività svolta dal DIPE (Dip. per la programmazione e il Coordinamento della politica economica) nel 2018 ci forniscono un quadro interessante del partenariato pubblico privato a livello europeo.

Stando ai dati, negli ultimi 10 anni (2009-2018) il mercato del PPP in Europa ha evidenziato un trend decrescente, sia come numero di operazioni sia in termini di valore. Nel 2018, sono state chiuse 39 operazioni di PPP per un importo di 14,6 miliardi di euro. Tuttavia, sempre nel 2018, a fronte del decremento del numero di transazioni, è aumentato il loro valore medio, raggiungendo i 375 milioni di euro. Lo Stato che ha dominato il mercato europeo dei PPP nel 2018 è stata la Turchia, con 5,1 miliardi di euro totali, seguita dalla Francia (4,2 miliardi di euro). Per quanto riguarda i settori, il comparto dei trasporti ha registrato il maggior valore dei contratti di finanziamento con 7 miliardi di euro. Anche per il settore Sanità, il numero di progetti chiusi è passato da 9 nel 2017 a 5 nel 2018 con un decremento.

Se si estende l’analisi agli ultimi 10 anni (dal 2009 al 2018), emerge che è stato il Regno Unito a guidare il mercato del PPP europeo sia in termini di numero di contratti chiusi (1.032) sia come valore (160 miliardi di euro). A seguire, la Francia (con 183 contratti e 38,5 miliardi di euro) e la Spagna (con 161 contratti e 35,2 miliardi di euro). Nella classifica europea, l’Italia si posiziona al sesto posto con 39 contratti chiusi e 14,9 miliardi di euro di valore, dopo Germania e Grecia.

Partenariato pubblico privato: quanto vale il mercato italiano

Secondo la Relazione sull’attività svolta dal DIPE, dunque, il mercato italiano del PPP ha fatto registrare, negli ultimi 10 anni (2009-2018), un numero di contratti di finanziamento chiusi pari a 39, per un valore di 14,9 miliardi di euro. In tale ambito, i due settori maggiormente interessati da partenariati pubblico privati sono stati quello dei trasporti, con 6 contratti, e quello della sanità con 10.

Dall’analisi dei dati emerge che il mercato del PPP italiano, rispetto all’intero mercato delle opere pubbliche, è passato da una percentuale inferiore all’1%, con 332 iniziative nel 2002, a una percentuale del 17% nel 2018 con quasi 4.000 iniziative. Edilizia sociale e pubblica, impianti sportivi, arredo urbano e verde pubblico, energia e telecomunicazioni sono i settori che hanno interessato il maggior numero di iniziative, mentre guardando al valore medio delle iniziative, i settori “trasporti” ed “energia e telecomunicazioni” sono stati sicuramente quelli con il valore più alto.

Un altro dato interessante che emerge dal Rapporto è che, tra il 2002 e il 2018, circa il 67% dei Comuni italiani ha attivato almeno una procedura di PPP. Sono infatti i Comuni ad aver ricorso maggiormente a questo strumento. Infatti, il loro mercato nel 2018 ha avuto un valore di circa 3,4 miliardi di euro con 3.125 bandi.

Quanto emerge dai dati conferma che il PPP in Italia è un mercato importante, sia in termini di numero di iniziative sia in termini di valore economico, e che potrebbe avere una rilevanza strategica nel futuro del Paese.

Cos'è il partenariato per l'innovazione

Introdotta nel 2014, il partenariato per l’innovazione identifica una particolare modalità di appalto diretta a “sviluppare prodotti e servizi innovativi” non ancora disponibili sul mercato e ad “acquistare successivamente le forniture e i servizi che ne risultano”.

Il partenariato per l’innovazione permette alle Pubbliche Amministrazioni di scegliere in maniera competitiva uno o più partner per lo sviluppo di un prodotto, un servizio o una soluzione innovativa adatta alle loro esigenze e prevede le seguenti fasi:
1. la definizione del fabbisogno di innovazione della PA in termini di soluzioni, prodotti e servizi e i relativi requisiti minimi;

2. la selezione dei partner più adatti in termini di competenze e prezzi e la relativa negoziazione;

3. lo sviluppo della nuova soluzione, servizio o prodotto da parte dei partner in base alle esigenze della PA, che prevede le fasi di ideazione, prototipazione, validazione e test nonchè la sperimentazione tramite progetti pilota;

3. la fornitura della soluzione finale (fase commerciale) e l’acquisto delle soluzioni sviluppate.

Una nota. Gli appalti pubblici precommerciali e il partenariato per l’innovazione sono due approcci alternativi e rispondono a situazioni diverse. Mentre il partenariato per l’innovazione è una procedura di gara che interessa sia la ricerca e
sviluppo sia la commercializzazione di prodotti finiti, gli appalti pubblici precommerciali riguardano soltanto i servizi di ricerca e sviluppo.

Il partenariato europeo per l'innovazione

Il partenariato europeo per l‘innovazione (PEI) è un concetto simile introdotto dalla Commissione Europea. Il suo obiettivo è affrontare le debolezze e gli ostacoli nel sistema europeo di ricerca e innovazione per supportare lo sviluppo di buone idee e il loro sbocco sul mercato internazionale.

Ogni partenariato europeo è guidato da un gruppo presieduto da uno o più Commissari europei responsabili del settore o dell’area oggetto del partenariato. A questi si aggiungono altri soggetti e parti interessate provenienti dal mondo istituzionale, imprenditoriale e della ricerca.

Tendenzialmente, ogni Partenariato Europeo per l’Innovazione si pone alcuni obiettivi di partenza:

  • creare una piattaforma comune di cooperazione;
  • costruire rapporti fra ricerca, conoscenza, tecnologia e imprese;
  • collegare ricerca e attività incoraggiando maggiore innovazione;
  • promuovere una più rapida e più ampia diffusione delle soluzioni innovative;
  • informare la comunità scientifica.

Scritto da
Laura Baronchelli