In molti sostengono che il partenariato pubblico privato sia il mezzo più efficace per porre le basi dello sviluppo infrastrutturale italiano e per gettare le basi della creazione delle smart city.
Partiamo da una definizione. Il partenariato pubblico-privato o PPP è una forma di cooperazione tra enti pubblici e soggetti privati volta a finanziare e a gestire servizi o infrastrutture di interesse collettivo che non potrebbero essere realizzati con investimenti esclusivamente pubblici.
Il termine PPP deriva dall’inglese public-private partnership e ha un significato abbastanza preciso. Indica infatti una modalità di cooperazione e di accordo specifici. Per spiegare cosa vuol dire partenariato pubblico-privato e cosa sono i PPP, dobbiamo fare riferimento quindi a un ambito specifico di attività della Pubblica Amministrazione, per lo più legato alle infrastrutture e all’erogazione di servizi.
In questo momento, sentiamo sempre più iniziative, progetti – anche in campo smart city – avviarsi in questa direzione.
Di fatto, gli ambiti in cui operare per trasformare una città in Smart City sono molteplici e per questo motivo è necessario identificare un modello che favorisca logiche di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. Per avere strategie di lungo respiro e una visione a medio e lungo termine, è dunque fondamentale poter avviare dei partenariati pubblico-privati.
Il punto di riferimento per la definizione e le caratteristiche dei PPP è sicuramente il “Libro Verde sui Partenariati Pubblico-Privati e il diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni” della Commissione Europea. Questo documento parla innanzitutto della differenza tra partenariato pubblico privato e concessione.
La concessione è “il provvedimento amministrativo con cui la pubblica amministrazione conferisce una situazione giuridica attiva al beneficiario, ampliandone così la sfera giuridica”.
Nel PPP, come dice la stessa parola stessa partenariato, i soggetti pubblico e privato agiscono nella forma della cooperazione per garantire il finanziamento, la gestione e la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio che può avvenire sottoforma di concessione.
Il partenariato pubblico privato presenta le seguenti caratteristiche:
Differenza tra cessione e appalto pubblico
Le concessioni sono utilizzate in settori che incidono sulla qualità di vita dei cittadini. Esempi riguardano i trasporti stradali e ferroviari, i servizi portuali e aeroportuali, la manutenzione e gestione di autostrade, la gestione dei rifiuti, dell’energia e dei servizi di riscaldamento, la creazione di strutture ricreative e parcheggi.
Le concessioni fanno sì che competenze e capitali privati vadano a integrare le risorse pubbliche e
consentono nuovi investimenti in infrastrutture e servizi pubblici senza gravare sul debito pubblico.
In un appalto pubblico, invece, un’impresa riceve un importo fisso per completare il lavoro richiesto o per la prestazione di un servizio.
Ad esempio, un’impresa privata costruisce e gestisce un’autostrada per un importo fisso.
In una concessione, un’impresa viene remunerata, in genere con l’autorizzazione a gestire o sfruttare un’opera o un servizio, e si espone a potenziali perdite sugli investimenti.
Il Libro Verde della Commissione Europea sopra citato individua due tipologie di PPP:
Nella prima tipologia di PPP troviamo la concessione di lavori pubblici che è anche la più diffusa sul territorio italiano. Si tratta di un accordo che riguarda la progettazione, costruzione e gestione di un’opera pubblica che può essere affidato attraverso procedure tradizionali oppure attraverso il procedimento amministrativo del Project financing. Esempi di opere pubbliche realizzate con la concessione di lavori pubblici sono parcheggi e l’illuminazione pubblica.
Altre tipologie di PPP sono ad esempio la concessione di servizi, il contratto di disponibilità e la locazione finanziaria di opera pubblica.
La concessione di servizi è un contratto pubblico per la progettazione e gestione di un servizio pubblico.
Il contratto di disponibilità è invece un contratto tra pubblico e privato avente per oggetto la realizzazione e la gestione tecnica di un’opera pubblica il cui corrispettivo consiste nell’erogazione da parte della stazione appaltante di una somma periodica e indicizzata a titolo di canone. Con tale sistema si possono ad esempio finanziare e gestire ospedali, parcheggi e scuole.
La locazione finanziaria di opera pubblica è un contratto tra pubblico e privato che prevede la progettazione, la realizzazione e la gestione tecnica o manutenzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità il cui finanziamento proviene da una ATI (Associazione Temporanea d’Impresa) formata, tra l’altro, da un istituto di credito.
Nell’ordinamento italiano, il PPP viene definito nell’art. 3 del Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs 18/04/2016 n. 50).
Il Partenariato Pubblico Privato è “il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore”.
La disciplina del partenariato pubblico privato è definita inoltre negli articoli da 180 a 186 del D.Lgs 50/2016.
La normativa italiana prevede la forma del partenariato pubblico-privato sia come PPP contrattuale sia come PPP istituzionalizzato.
Le forme di PPP contrattuale nel nostro Paese sono:
Il Gruppo di lavoro interno al MEF – Ministero dell’Economia e della Finanza e in particolare alla Ragioneria dello Stato ha redatto uno schema di contratto standard per la progettazione, costruzione e gestione di opere pubbliche in PPP ovvero Partenariato Pubblico Privato. Il documento è stato revisionato più volte ed è stato definitivamente approvato a dicembre 2020.
Attualmente ci sono ipotesi per ulteriori revisioni e sviluppi del testo con particolare riguardo a edilizia ospedaliera e contratti di efficientamento energetico.
Questo si legge nella premessa del contratto: “Lo schema di Contratto è strutturato con riferimento a una Operazione di Partenariato Pubblico Privato (PPP), aggiudicata sulla base di un progetto definitivo, nella quale, a fronte di prestazioni rese dal Concessionario, l’Amministrazione concedente paga un canone di Disponibilità dell’Opera, canoni per i servizi accessori e, ove previsto, un contributo pubblico a titolo di prezzo dei lavori realizzati ai sensi degli articoli 165, comma 2, e 180, comma 6, del Codice (cosiddetto PPP a tariffazione sulla PA).
La scelta di redigere uno schema di Contratto di concessione per contratti di PPP a tariffazione sulla PA deriva dalla necessità di allocare correttamente, attraverso clausole chiare e inequivocabili, i rischi propri delle Operazioni di PPP, nel rispetto dei principi della Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, delle
previsioni del Codice dei Contratti Pubblici e delle indicazioni fornite da Eurostat per la contabilizzazione fuori bilancio delle medesime Operazioni (v. decisione dell’11 febbraio 2004, SEC2010, Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico, Regolamento UE n.549/2013, Guida EPEC/Eurostat 2016).
L’obiettivo è quello di incentivare e sostenere gli investimenti in infrastrutture, tutelando al contempo la finanza pubblica“.
Unitamente al contratto è pubblicata una relazione illustrativa.
Un recente studio dell’EPEC – European PPP Expertise Centre e la Relazione sull’attività svolta dal DIPE (Dip. per la programmazione e il Coordinamento della politica economica) nel 2018 ci forniscono un quadro interessante del partenariato pubblico privato a livello europeo.
Stando ai dati, negli ultimi 10 anni (2009-2018) il mercato del PPP in Europa ha evidenziato un trend decrescente, sia come numero di operazioni sia in termini di valore. Nel 2018, sono state chiuse 39 operazioni di PPP per un importo di 14,6 miliardi di euro. Tuttavia, sempre nel 2018, a fronte del decremento del numero di transazioni, è aumentato il loro valore medio, raggiungendo i 375 milioni di euro. Lo Stato che ha dominato il mercato europeo dei PPP nel 2018 è stata la Turchia, con 5,1 miliardi di euro totali, seguita dalla Francia (4,2 miliardi di euro). Per quanto riguarda i settori, il comparto dei trasporti ha registrato il maggior valore dei contratti di finanziamento con 7 miliardi di euro. Anche per il settore Sanità, il numero di progetti chiusi è passato da 9 nel 2017 a 5 nel 2018 con un decremento.
Se si estende l’analisi agli ultimi 10 anni (dal 2009 al 2018), emerge che è stato il Regno Unito a guidare il mercato del PPP europeo sia in termini di numero di contratti chiusi (1.032) sia come valore (160 miliardi di euro). A seguire, la Francia (con 183 contratti e 38,5 miliardi di euro) e la Spagna (con 161 contratti e 35,2 miliardi di euro). Nella classifica europea, l’Italia si posiziona al sesto posto con 39 contratti chiusi e 14,9 miliardi di euro di valore, dopo Germania e Grecia.
Secondo la Relazione sull’attività svolta dal DIPE, dunque, il mercato italiano del PPP ha fatto registrare, negli ultimi 10 anni (2009-2018), un numero di contratti di finanziamento chiusi pari a 39, per un valore di 14,9 miliardi di euro. In tale ambito, i due settori maggiormente interessati da partenariati pubblico privati sono stati quello dei trasporti, con 6 contratti, e quello della sanità con 10.
Dall’analisi dei dati emerge che il mercato del PPP italiano, rispetto all’intero mercato delle opere pubbliche, è passato da una percentuale inferiore all’1%, con 332 iniziative nel 2002, a una percentuale del 17% nel 2018 con quasi 4.000 iniziative. Edilizia sociale e pubblica, impianti sportivi, arredo urbano e verde pubblico, energia e telecomunicazioni sono i settori che hanno interessato il maggior numero di iniziative, mentre guardando al valore medio delle iniziative, i settori “trasporti” ed “energia e telecomunicazioni” sono stati sicuramente quelli con il valore più alto.
Un altro dato interessante che emerge dal Rapporto è che, tra il 2002 e il 2018, circa il 67% dei Comuni italiani ha attivato almeno una procedura di PPP. Sono infatti i Comuni ad aver ricorso maggiormente a questo strumento. Infatti, il loro mercato nel 2018 ha avuto un valore di circa 3,4 miliardi di euro con 3.125 bandi.
Quanto emerge dai dati conferma che il PPP in Italia è un mercato importante, sia in termini di numero di iniziative sia in termini di valore economico, e che potrebbe avere una rilevanza strategica nel futuro del Paese.
Nella smart city, le tecnologie sono usate per rendere la città più efficiente, sicura e sostenibile e per migliorare la qualità della vita dei cittadini
Il costo della illuminazione pubblica in Italia è altissimo… Servono maggiori azioni di spending review volte al risparmio energetico ed economico.
