Partenariato Pubblico Privato (o PPP): Cos’è e Come Funziona

Il partenariato pubblico privato è uno dei mezzi più efficaci per porre le basi dello sviluppo infrastrutturale italiano e per gettare le fondamenta della creazione delle smart city.

Partiamo da una definizione. Il partenariato pubblico-privato o PPP è una forma di cooperazione tra enti pubblici e soggetti privati volta a finanziare e a gestire servizi o infrastrutture di interesse collettivo che non potrebbero essere realizzati con investimenti esclusivamente pubblici.

Il termine PPP deriva dall’inglese public private partnership e ha un significato abbastanza preciso. Indica infatti una modalità di cooperazione e di accordo specifici. Per spiegare cosa vuol dire partenariato pubblico-privato e cosa sono i PPP, dobbiamo fare riferimento quindi a un ambito specifico di attività della Pubblica Amministrazione, per lo più legato alle infrastrutture e all’erogazione di servizi.

Di fatto, si tratta di un modello che favorisce logiche di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. Per avere strategie di lungo respiro e una visione a medio e lungo termine, è dunque fondamentale poter avviare dei partenariati pubblico-privati.

Alcuni riferimenti

Il punto di riferimento per la definizione e le caratteristiche dei PPP è sicuramente il “Libro Verde sui Partenariati Pubblico-Privati e il diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni” della Commissione Europea. Questo documento parla anche della differenza tra partenariato pubblico privato e concessione.

La concessione è “il provvedimento amministrativo con cui la pubblica amministrazione conferisce una situazione giuridica attiva al beneficiario, ampliandone così la sfera giuridica”.

Nel PPP, come dice la stessa parola stessa partenariato, i soggetti pubblico e privato agiscono nella forma della cooperazione per garantire il finanziamento, la gestione e la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio che può avvenire sottoforma di concessione.

Il partenariato pubblico privato presenta alcune caratteristiche distintive.

Durata del contratto:
è relativamente lunga nel tempo e legata all’ammortamento dell’investimento o alle modalità di finanziamento.

Modalità di finanziamento:
sostanzialmente è a carico dei soggetti privati che effettuano gli investimenti.

Ruolo del soggetto privato:
il privato svolge un ruolo strategico in ogni fase del progetto; in questo modo, l’ente pubblico può concentrarsi sulla definizione e sul controllo degli obiettivi da raggiungere nell’interesse pubblico;

Ripartizione del rischio tra soggetto pubblico e privato:
prevede il trasferimento al privato dei rischi legati alle opere e agli interventi. In particolare: il rischio di costruzione (realizzazione dell’investimento secondo tempi e caratteristiche stabilite nel contratto); il rischio di disponibilità (l’opera deve essere fruibile per tutta la durata del contratto); il rischio operativo (garanzia del livello qualitativo e quantitativo previsto per tutta la durata del contratto).

Analisi costi-benefici:
i costi per la pubblica amministrazione vengono ottimizzati, inclusa la sua gestione in funzione dei servizi da prestare all’utenza;

Equilibrio economico-finanziario:
consiste nella coesistenza di convenienza economica (capacità di creare valore e di generare un livello di redditività adeguato al capitale investito) e sostenibilità finanziaria (capacità di generare dei flussi monetari sufficienti a garantire il rimborso dei finanziamenti). Nei casi in cui il progetto non generi flussi di cassa sufficienti, l’equilibrio economico-finanziario è raggiunto con il ricorso alla contribuzione pubblica.

Il Libro Verde della Commissione Europea sopra citato individua due tipologie di PPP:

• Partenariato contrattuale: è il partenariato pubblico privato basato sulla cooperazione. Uno dei modelli più conosciuti è quello della concessione, caratterizzato dal legame diretto tra il partner privato e l’utente finale sotto il controllo del soggetto pubblico.
• Partenariato istituzionalizzato: è il partenariato che nasce con la costituzione di un soggetto nuovo, una nuova entità detenuta dal partner pubblico e dal partner privato. Tipicamente, una joint venture o una società di progetto. Le autorità pubbliche ricorrono a questa categoria, in particolare, per la gestione di servizi pubblici a livello locale (come la raccolta dei rifiuti o la gestione dell’acqua).

Nella prima tipologia di PPP troviamo la concessione di lavori pubblici che è anche la più diffusa sul territorio italiano. Si tratta di un accordo che riguarda la progettazione, costruzione e gestione di un’opera pubblica che può essere affidato attraverso procedure tradizionali oppure attraverso il procedimento amministrativo del Project financing. Esempi di opere pubbliche realizzate con la concessione di lavori pubblici sono parcheggi e l’illuminazione pubblica.

Altre tipologie di PPP sono ad esempio la concessione di servizi, il contratto di disponibilità e la locazione finanziaria di opera pubblica.

Tipologie di Contratti

Riprendendo quanto pubblicato sul portale di riferimento del Governo, attualmente esistono le seguenti tipologie di contratto per realizzare un partenariato pubblico privato.

• Finanza di progetto o Project Financing: prevede la realizzazione di un progetto attraverso modalità di finanziamento strutturato in grado di generare, nella fase di gestione, flussi di cassa sufficienti a rimborsare il debito contratto per la sua realizzazione e a remunerare il capitale di rischio.
• Concessione di costruzione e gestione: consiste nella progettazione, costruzione e gestione di un’opera pubblica o di pubblica utilità.
• Concessione di servizi: consiste nella progettazione e gestione di un servizio insieme alla possibile realizzazione di opere a esso strumentali.
• Locazione finanziaria o Leasing di opere pubbliche: è la realizzazione e la gestione tecnica di un’opera pubblica messa a disposizione dal privato al committente pubblico a fronte del pagamento di un canone di locazione, con la possibilità di esercitare, al termine del contratto, la facoltà di riscattare il bene stesso.
• Contratto di disponibilità: prevede la progettazione, realizzazione e gestione di un’opera di pubblica utilità il cui corrispettivo consiste nell’erogazione da parte della stazione appaltante di una somma periodica e indicizzata a titolo di canone.
• Contratto di Efficientamento energetico (EPC): prevede la correlazione tra pagamento e risultati in termini di incremento della prestazione energetica con rischio operativo in capo al fornitore di servizi (rif. art 180 del D.lgs. 50/2016 del Codice dei Contratti).

Il ricorso al PPP può essere effettuato in tutte le situazioni in cui il settore pubblico intenda realizzare un progetto che coinvolga un’opera pubblica o di pubblica utilità, la cui progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento vengano affidati al settore privato.

I vantaggi sono evidenti:

Per il settore privato, a fronte dell’utilizzo delle proprie capacità manageriali, commerciali e innovative nella progettazione, finanziamento, realizzazione e gestione di opere di pubblica utilità, si ottengono dei ritorni economici.

Per il settore pubblico, invece, avviene una immediata ottimizzazione dell’uso delle risorse disponibili a fronte della creazione di nuovi servizi di pubblica utilità e infrastrutture. Una forte riduzione dei rischi e dei costi che portano a un circolo virtuoso tra spesa pubblica e prestazioni di servizi. C’è da dire, come svantaggio, che le procedure per l’implementazione dei PPP sono molto lunghe e complesse.

PPP: schema di contratto standard

Il Gruppo di lavoro interno al MEF – Ministero dell’Economia e della Finanza e in particolare alla Ragioneria dello Stato ha redatto uno schema di contratto standard per la progettazione, costruzione e gestione di opere pubbliche in PPP ovvero Partenariato Pubblico Privato. Il documento è stato revisionato più volte ed è stato definitivamente approvato a dicembre 2020.

Attualmente ci sono ipotesi per ulteriori revisioni e sviluppi del testo con particolare riguardo a edilizia ospedaliera e contratti di efficientamento energetico.

Questo si legge nella premessa del contratto: “Lo schema di Contratto è strutturato con riferimento a una Operazione di Partenariato Pubblico Privato (PPP), aggiudicata sulla base di un progetto definitivo, nella quale, a fronte di prestazioni rese dal Concessionario, l’Amministrazione concedente paga un canone di Disponibilità dell’Opera, canoni per i servizi accessori e, ove previsto, un contributo pubblico a titolo di prezzo dei lavori realizzati ai sensi degli articoli 165, comma 2, e 180, comma 6, del Codice (cosiddetto PPP a tariffazione sulla PA).
La scelta di redigere uno schema di Contratto di concessione per contratti di PPP a tariffazione sulla PA deriva dalla necessità di allocare correttamente, attraverso clausole chiare e inequivocabili, i rischi propri delle Operazioni di PPP, nel rispetto dei principi della Direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, delle
previsioni del Codice dei Contratti Pubblici e delle indicazioni fornite da Eurostat per la contabilizzazione fuori bilancio delle medesime Operazioni (v. decisione dell’11 febbraio 2004, SEC2010, Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico, Regolamento UE n.549/2013, Guida EPEC/Eurostat 2016).
L’obiettivo è quello di incentivare e sostenere gli investimenti in infrastrutture, tutelando al contempo la finanza pubblica“.